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南方周末:如何应对改革触发深层风险

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发表于 2/1/2013 05:08:55 | 显示全部楼层 |阅读模式
                                                        《经济观察报》 2013年1月25日 周其仁
(原文摘编)成都推行“三个集中”:农地经营的集中、农户居住的集中以及工业项目向园区的集中,均涉及农村土地的流转。
大规模推进“三集中”,无可避免会触发利益纠葛。如拆除老房,涉及原先占用宅基地的面积、位置、来源正当性等细节,谁来甄别和确认?对于集体土地上的建筑物,向来是农民可以自用,但不准对外转让,“改革”与现行政策相悖,风险谁担?为了规模经济而成立农村股份公司,如何防止其入侵股东即农户的私权?
这些麻烦与“农村集体土地所有”有关。集体所有是什么意思呢?
第一,一幅地属于一群人共有。问题是那“一群人”的组成,常常会发生变化:凡生出来的、娶进来的都是;凡死去的、嫁出去的就都不是。
第二,是集体与国家的边界不明。说土地集体所有,但过去种什么、卖给谁、什么价,都由国家规定。改革后,农产品统购统销终结了,但土地统购统销还在:政府有权征用集体土地,然后拍卖。问题是,征地权也模糊:宪法加上“为了公共利益”的限制,却并没有为“非公共利益”的土地转让留下法律空间。
概言之,集体土地制的权利边界模糊。在内部,农民与农民、农民与抽象的“集体”之间,边界不明;在外部,农村集体与城里人、政府的边界也不清。在权利模糊条件下的“流转”,方方面面都来下手,很容易把农民那点家产折腾干净。
成都应对之道,是于2008年要求在全市完成农村集体土地所有权、使用权和全部房屋所有权的确权、登记和颁证,在全面确权的基础上,推动农地承包权、山林承包权、集体建设用地使用权以及农村房屋所有权的规范流转,以“建立健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的农村产权制度”。
我们的解读,“要是不能有效地防侵权于未然,那么土地流转改革的面越广、推进的力度越强,改革替侵权背黑锅的风险可能就越大。因侵权行为及其引发的疑虑和反对,不但可能叫停改革,而且还有可能先扭曲改革、再为改革写下墓志铭。”
【推荐理由】改革,一定是要尊重权利、扩张权利的;也一定是减少权力、限制权力的。否则,就是打着改革旗号的反改革。政府主导改革搞“顶层设计”,能克制权力自我扩张的冲动,是真改革,殊为不易。托克维尔在《旧制度与大革命》中反复思考的问题是:为什么从同样的中世纪封建制度出发,英国走向宪政了,法国却不断革命?一些改革制止了革命,一些改革引发了革命。不改革,革命风险高;但不恰当改革,革命风险也高,本质上都是权力不愿退出不属于自己的领域。
                                               
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