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[群策中国] 民國憲法的聯邦主義精神/司 徒 一

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发表于 1/27/2015 21:27:12 | 显示全部楼层 |阅读模式
本帖最后由 郭国汀 于 3/7/2015 17:07 编辑

民國憲法的聯邦主義精神
— 致聯邦主義者的呼籲

司 徒 一

編者按:司徒一先生的文章有很重要的意義,本刊誠摯希望當代中國民主事業的不同派別都能夠共同選擇民國憲政之路。
關於聯邦主義,長弓手先生在發表於本刊第29期的《試論聯邦主義對中國的意義》文章中提出了許多深刻的見解。下面是一些摘要,作為對司徒一先生文章的補充:
“聯邦主義是自由主義對大國共和的一個解決方案。但是,自由主義的勝利,首先依賴於個體在現實生活(這往往體現在鄉鎮水平)的成功經驗,從而使得他們有信心在更高的水平上按照自由主義原則,實行聯邦共和。所以說,要在中國實行聯邦主義,建立聯邦共和國,並不算錯,但是失之於草率和武斷。相反,以基層自治為基礎的地方自治制度雖然不使用聯邦制的名稱,但並不與聯邦主義相違背。事實上,基層高度自治最終將必然導致事實上的聯邦共和,只要是遵循自由主義的原則。
“缺乏自由主義支撐的聯邦主義注定是虛假的,這也是辛亥之後‘聯省自治’何以淪為軍閥混戰的重要原因所在。至少在目前,我們尚未看到這一支撐有出現的跡象,因此,在現階段貿然實現聯邦主義,也可能導致中國瓦解的局面出現。但是,我另一方面也認為,如果要解決中央高度集權的問題,必然要依靠聯邦主義。但是這種聯邦主義必須要以鄉鎮精神為源泉,以自由主義為支撐。換句話說,在當前階段,中國的政治建設,應當以鄉鎮自治為目標,喚起民眾的‘家園’情懷。”


聯邦主義在中國知識界有相當大的影響,《零八憲章》即以“聯邦共和”為基本主張之一,並提出建立“中華聯邦共和國”。值得注意的是,中國的聯邦主義者大都認為中國大陸民主化之後應當制定聯邦制憲法(海內外異議人士擬制的草案即不止一部),而忽視了1946年制憲國民大會通過、1947-1948年曾施行於全國大部、經增修後至今仍施行於臺澎金馬的《中華民國憲法》(下稱“民國憲法”)。但是,探究其詳細條文即不難看出,民國憲法具備了相當程度的聯邦主義精神。筆者願略做分析,以期在聯邦主義者與民國憲政派之間找到最大的共識。

一 傾向於聯邦制的“均權制”

民國憲法的地方制度脫胎於孫中山先生倡導的“均權制”——《國民政府建國大綱》(下稱《建國大綱》)第十七條提出“關於中央與省之權限採均權制度。凡事務有全國一致之性質者,劃歸中央;有因地制宜之性質者,劃歸地方;不偏於中央集權或地方分權。”

雖然均權制就權限劃分而言“不偏於中央集權或地方分權”,但取決於具體的政治架構(尤其是行政部門的產生方式與問責機制),有可能傾向於單一制,亦有可能傾向於聯邦制。《建國大綱》以縣自治為本,就縣權而言有聯邦制的傾向,但省作為中央與縣之間的聯絡單位,僅有半自治地位,民選省長須受中央指揮,協辦省內之國家行政,所以就省權而言有單一制的傾向。國民政府於1936年擬定的“五五憲草”要求民選縣長受省長指揮,省長則由中央政府任免,省成為“執行中央法令,及監督地方自治”的中央派出機構,如此之均權制已經走樣到了近乎單一制的程度。1946年政治協商會議及其後的憲草審議委員會會議中,力主“五五憲草”的國民黨與為維持割據而主張“聯邦制”的共產黨爭執不下;經民盟代表張君勱斡旋,國民黨作出了重大讓步。張君勱執筆的1946年4月版“政協憲草”及以之為藍本的民國憲法規定省縣皆自治,省長縣長皆為民選,而且不再有“接受……指揮”字樣,所以民國憲法之均權制傾向於聯邦制。


民國憲法之所以不自稱聯邦制,除了“均權制”概念外,還與中共當時對“聯邦制”的界定有關。中共在尚未看到武力攻佔全國的希望之時,為使共佔區保持國中之國的地位,要求省得自行制定省憲,以及地方法官民選。在這兩個原則問題上,國民黨最終沒有讓步。


民國憲法授權中央制定《省縣自治通則》,省依據憲法和《省縣自治通則》制定的自治法須送交司法院批准,省自治法實施過程中出現重大障礙時由司法院長主持中央五院院長委員會解決之在憲法明確規定的自治架構之外另立中央法律以進一步規範地方自治,的確不同於典型的聯邦制。但是,為制約中共而設置的《省縣自治通則》因中共叛亂而至今尚未制定(臺灣在憲法增修後以《地方制度法》為地方自治之法源),這就為民國憲法框架下強化地方自治留下了空間。聯邦主義者的努力,可以優化《省縣自治通則》的內容,確保其成為地方自治的助力而不是阻礙。


至於地方法官民選,會導致司法部門為易變之民意所左右,損害共和政體的均衡與穩定,西方政治學界普遍認為是不合理的制度,亦鮮有施行者。目前全球二十多個聯邦制國家中,除美、墨等少數例外,皆以單一的司法體系貫穿全國,所以民國憲法所規定的司法權歸中央的司法制度沒有問題,在此不贅述。


民國憲法還有一個與美式聯邦制的區別,在於憲法沒有明確劃歸中央或地方的權責項目有爭議時由立法院定奪。當然,這只是確立了中央在此問題上的權威,並不是說立法院一定會把爭議事項劃歸中央。美國憲法第十條修正案規定未劃歸聯邦的權力屬於州或人民,但事實上聯邦政府權力日益增大,以至被批評為向單一制靠攏,說明美憲之規定並不能有效保護地方權力。


二 民國憲法合乎聯邦主義精神

何謂聯邦主義?這個名詞在學術界並沒有一個公認的確切含義,但是,從不同學者關於聯邦主義的論述之中,我們可以體會到聯邦主義的一些基本精神,並以之為參照,審視民國憲法。為方便起見,筆者首先援引MBA智庫百科網站“聯邦主義”詞條的部分內容:


(1)“麥凱(R.W.G. Mackay)在歐洲一體化背景下給出了聯邦主義的如下定義:聯邦主義是一種分配政府權力的方法,以使得中央和地方政府在一個有限範圍內是獨立的但卻又是相互合作的。檢驗這項原則是否實施的方法是看中央和地方權威是否相互獨立。”就省縣立法部門與行政部門的權威而言,民國憲法規定了民選省縣議會與省縣長的制度,劃分了中央、省、縣的權限,沒有把省、縣作為中央的下屬單位,所以符合中央與地方相對獨立的精神。
(2)“維斯蒂里希(Ernest Wistrich)在一個關於歐洲聯邦的建議中提出了不同於麥凱的聯邦主義的定義:聯邦主義的實質是權力的非集中化,以便需要在離公民更近的較低政府水平上得到滿足。這個定義並沒有把聯邦主義限定在兩個層次組織國家權力,而是強調了聯邦多層分權的可能性。”民國憲法的省縣自治制度,以及選民在縣這一“離公民更近”的自治層面的直接民權,明顯符合多層分權的精神。
(3)“……從聯邦分權原則演繹出的‘權力分散’原則,是《馬斯特裡赫特條約》的核心。……哈里森(Reginald Harrison)指出……真正的聯邦主義是權力在許多層次不同的經濟、社會、文化利益之間的極端的分散和再分配。”民國憲法之中央地方合理劃分權限的均權原則,省可以通過省自治法協調省縣關係的規定,以及縣民直接民權,在相當程度上符合權力分散和再分配的精神。
(4)“奧斯特羅姆(Vincent Ostrom)認為……聯邦主義是使憲法成為實在法律,而不僅是道德宣言的最關鍵的建制。……複合共和制並不是意味著次一級的共和國組成了聯邦共和國,不是幾個小的共和國政府組成了大的共和國政府。而是同時存在著兩個或多個層次的共和國們,最高層次即為聯邦共和國。因此,同一個地域範圍,可以同時屬於重疊存在的兩個或兩個以上的共和國。所有這些共和國的政府們都是面對公民個人的,每一個公民,同時都是兩個乃至數個共和國的公民。全國性政府也直接面對公民個人,而不是封建式的“分級管理”,即每一級政府各自管理下級政府,而不直接面對公民個人每個共和國都擁有獨立的但有限的權力。聯邦政府和次級共和國政府都是面對公民個人的,它的權力是獨立的,直接來源於人民,有獨立的手段來執行這些權力。政府面對個人,避免了對集體而不是對個人課以責任,而個人責任,是可實施法律的基礎。”民國憲法規定中央、省、縣三類政府的立法、行政部門皆民選,對公民分擔不同的權責,可以解釋為沒有上下級關係,所以符合“複合共和制”的精神。

這裡需要說明的一點是,民國憲法允許劃歸中央的某些事項在中央立法後交由省縣執行之,省亦可把劃歸省的事項在省立法後交由縣執行之。這看似屬於“分級管理”,但“複合共和制”的原則不應以機械教條的思維來運用,美國這個聯邦制的典範亦早已走向“合作聯邦主義”(cooperative federalism),例如美國聯邦政府對低收入人群的醫療補助(Medicaid)即交由各州政府執行。具有法人地位的各類政府之間的合作,包括反向的委辦(比如鎮政府把某些公共服務職能“外包”給縣政府),經常是提高效率、節約公帑的良策。


順便說一下,1923年民初第一屆國會在曹錕賄選總統之後匆匆通過的一部《中華民國憲法》(因直系政令僅及華北數省而從未施行於全國),被某些聯邦主義者視為“聯邦制憲法”,但此憲法規定“省、縣自治行政機關,執行國家行政有違背法令時,國家得依法律之規定懲戒之”。此“懲戒”,即國家對省、縣課以責任,明顯違背了“複合共和制”的聯邦主義原則。合作聯邦主義早已盛行於包括美國在內的當代聯邦制國家,委辦事宜執行不力的情況如何應對,不在本文議題之內。


下面列舉一些中國學者對聯邦主義的論述,引文可能不代表其整體觀點,管中窺豹而已:

(1)聯邦主義在當代中國的領軍人物之一吳稼祥先生在《中國的“經濟聯邦主義”》一文中如是說:“聯邦主義思想的核心,是自治。逐級自治的國家雖然不都是聯邦國家,但聯邦國家一定是逐級自治的。逐級自治在一個小的民族國家,一般不會促使該國採納聯邦主義的制度安排,但在大多數情況下,會把一個多民族多宗教的大型國家或超大型國家,一個政治、宗教、文化多元化的大國逐步推向政治、經濟的聯邦主義。”筆者很贊同吳先生的這段論述,也認為民國憲法的縣省逐級自治制度符合“聯邦主義思想的核心”和“政治、經濟的聯邦主義”。民國憲法之地方制度雖然不是典型的聯邦制,但可以視為某種形式的“聯邦主義的制度安排”。
(2)劉軍寧先生在《聯邦主義:自由主義的大國方案》一文中提出:“聯邦主義則是一種由下至上的多中心政治秩序。現代聯邦主義的一個重要的價值基礎是個人的自主與群體的自治。……聯邦主義的核心問題是在一個人類社會如何構建保障個人的自由與自主的政治秩序,如何才能實現真正的自治,如何才不至被居於社會之上的國家或政府不經同意卻專橫地統治著社會大眾。……聯邦主義作為一種政治秩序等於:(個人)自主+(地方)自治+(國家)共治。……聯邦主義擴大了人民對各地政治的直接參預。事實上,聯邦主義為各地採取因地制宜的民主模式,提供了理想的試驗場所。”民國憲法保護個人自由,設置了縣民直接民權制度和全國的國民大會制度以對政府形成制約,並且規定各省、縣因地制宜制定省自治法、縣自治法,所以在很大程度上符合上述引文裡描述的聯邦主義精神。
(3)王天成先生在《四論共和國:關於聯邦制的思考》一文中提出:“多中心、自治、非集權,尊重多樣性,保護少數,以及維護國家的統一,這就是聯邦主義者的基本主張。”民國憲法不正是體現了這些基本主張嗎?值得釐清的一點是,“多中心”是強化地方自治的必然結果,與此同時,聯邦大國的全國政府成為“中心的中心”也是世界範圍內的共同趨勢,美國這樣的聯邦制典範亦不例外。所以,民國憲法以“中央”二字指稱全國政府並不違背“多中心”的精神,雖然就聯邦主義而言這並不是最佳措詞。
(4)王怡先生在《分權、財政與聯邦主義》一文中討論了一個重要的細節問題:“聯邦主義國家的地方議會,享有條塊劃分下的立法權(A的立法歸聯邦,B的立法歸地方)而不是級別劃分下的立法權(A和B的立法歸中央,A1和B1的立法歸地方,但不能與A和B的立法相違背),這樣的地方議會才是獨立而非從屬的。”換句話說,二者各管各的,而不是上面定大樣,下面定細節。民國憲法明確列舉了中央、省、縣立法機構的職權範圍,確保了地方議會的獨立性,所以從這個角度來看亦符合聯邦主義精神。需要說明的是,《省縣自治通則》所規範的省自治法、縣自治法為省民、縣民代表大會而不是地方議會所制定,所以自治法的從屬性質不妨礙地方議會的獨立性。

至此,我們已經可以認定,民國憲法雖然沒有聯邦制之名,但具有相當程度的聯邦主義精神.
說回來,民國憲法有沒有違背聯邦主義精神之處呢?筆者研習民國憲法,沒有注意到與聯邦主義精神相抵觸的條文,只認為兩個詞語或許可以視為中國中央集權傳統的痕跡:其一,上文討論過的“中央”二字;其二,“直轄市”之“直轄”二字。


考慮到印度作為成熟的聯邦制國家在日常政治語言中一向以“中央”(centre)指稱全國政府,以及西方學者論述聯邦主義時使用過“中央”的說法(例如前面引用的麥凱對聯邦主義的定義,英文原文用詞是“central and regional governments”和“central and regional authorities”),我們不必避諱“中央”二字,不必把“中央”與“聯邦主義”對立起來。如果有選擇的餘地,聯邦主義者想必願意另擇詞語。但是,考慮到全國政府“中央”地位的客觀性,我們不應拘泥於稱謂,而應致力於落實地方自治,促成多中心格局。

至於“直轄市”之建制,撤銷亦無妨(可升格為省),或保留這一建制,作為類似於美國首都華盛頓哥倫比亞特區的半自治中央轄區。此細節問題即使在美國亦無傷大體,我們更不會一葉障目。
綜上所述,我們有理由得出結論:民國憲法符合聯邦主義精神。

三 “聯省”的監察院和“聯縣”的國民大會

民國憲法可否算作廣義的聯邦制憲法呢?王天成先生在《四論共和國:關於聯邦制的思考》文中為聯邦制下了這樣的定義:
“概而言之,聯邦制是一種多中心的復合共和制,是關於自治、非集權、多樣性的憲制安排。它有兩個基本的建構原則,第一,制定一部有嚴格修改程式的憲法,在全國政府與各構成單位(州、省、邦)之間分割國家權力。全國政府管理國防、外交、統一大市場等與全國人民密切相關、需要集中管理的特殊事項,其他與各構成單位人民密切相關、能夠分別管理的一般性事項,都由各構成單位政府管理。第二,各構成單位人民有自治或自組織權。各構成單位議會議員、政府首長,由當地人民選舉產生。絕大多數聯邦國家的構成單位並且有自己的憲法,規定自己的政府組織形式。此外,聯邦制還有兩個並非不重要的原則:聯邦議會一般實行兩院制,其中一院按人口比例選舉產生,另一院由各構成單位選舉或任命的代表組成;當聯邦與各構成單位發生權力衝突時,由獨立的司法機構——聯邦最高法院或憲法法院依據憲法裁決。”

不難看出,民國憲法符合上述聯邦制定義中的兩項基本建構原則,也在很大程度上符合權力衝突司法仲裁的原則。這裡略做說明:(1)關於國家權力的分割,王天成先生在《大轉型:中國民主化戰略研究框架》一書中進一步指出“單一制下的地方自治與聯邦制的根本區別不在於分權程度,而在於地方的自治權來源於中央的授予,不是以憲法而是以法律確定的。”民國憲法明確列舉中央、省、縣權限,從而在憲法層面確定了省、縣自治權。《省縣自治通則》並不涉及自治權的與奪。(2)關於自治單位的憲法,我們可以認為省自治法、縣自治法具有地方憲法的性質。(3)省自治法執行過程中遇到重大障礙時,民國憲法規定由司法院長主持五院院長委員會處理,可視為沒有憲法其他條文或其他法律可循的情況下的柔性應對方案,否則司法院可自行裁決,而不必訴諸五院院長組成的委員會。

上述聯邦制定義中的兩院制原則,是一個值得深入探討的問題。民國憲法的五權憲法架構,並不包含典型的兩院制議會。但是,如果我們把眼界放寬,在地方代表性的問題上跳出代議立法機構的窠臼,則不難注意到,民國憲法用相當巧妙的辦法解決了這一問題:


首先,監察院之監察委員主要由各省議會選舉產生,每省五人。監察院雖然沒有立法權,但對司法院、考試院有人事同意權,這一點與美國聯邦參議院類似。至於監察院的其他權力如彈劾權、審計權,在世界各國通常屬於國會(部分屬於國會上院)。所以,監察院相當於放棄了立法權的國會上院(而且其間接選舉方式有助於共和制度的平衡與穩定),就其構成而言體現了“聯省”的力量。

其次,作為代議立法機關的立法院並非唯一的立法途徑。待到全國半數之縣市選民曾行使創制權、複決權,國民大會即可獲得對中央法規的創制權、複決權,對立法院形成制約,在效果上可以遏制代議立法機構易受利益集團左右的傾向。國民大會不是代議機構,其成員是“業餘”的代表(delegate)而不是“專業”的代議士(representative),也不是常設機構,只開很少的常會和臨時會,所以中央立法主要由立法院進行,而且立法院做得越好,國民大會越沒有必要頻繁行使創制權、複決權。但是,國民大會的潛在立法能力在某種程度上類似於國會上院的立法權。國民大會絕大多數代表由全國各縣選民選舉產生,百萬人口以下之縣每縣一人,體現了“聯縣”的力量。(the problem is that national conference is spare time and non-profession, that lacking the capacity to amend or judge legislation and regulation)


由是觀之,聯邦制國家國會上院或“聯邦院”的職能在民國憲法中大致分派給“聯省”的監察院和“聯縣”的國民大會。有人把立法院、監察院和國民大會的設置稱作“三院制”,並不嚴謹,但這個提法與“兩院制”相對照,有助於理解民國憲法的內涵。


民國憲法定性為廣義的聯邦制憲法,並不為過。但是,鑑於“聯邦制”在中國政治語彙中的特定含義(強調各省分權或內地與周邊分權),我們不妨這樣說:民國憲法是一部符合聯邦主義精神的聯省聯縣民主共和憲法。


四 “聯省自治”的泡影和聯邦制國家成功的前提

許多聯邦主義者對1920年代曇花一現的“聯省自治”運動評價甚高,褒揚陳炯明、連帶著痛扁孫中山的文章比比皆是。客觀評述“聯省自治”運動的著作已有不少,筆者無意狗尾續貂,只想略談兩點:
(1)“聯省自治”運動期間出臺的各色省憲,包括被許多人歸功於陳炯明的《廣東省憲法草案》,皆設立省軍。《廣東省憲法草案》即規定本省海陸軍俱為省軍,國家對外宣戰時,本省軍隊之“一部”得受國家政府之指揮(引號為本文作者所加以示強調);本省內之要塞建築或武庫軍港及兵工廠造船廠等均為本省所有。如此之“聯省自治”,是聯邦還是邦聯?國家控制不了要塞、軍港,也指揮不動全部軍隊,能否經得起強敵入侵的考驗?一邊口口聲聲“採用美制”,一邊把美國軍隊國家化的制度拋到九霄雲外,個中原因,不言自明。
(2)葉曙明先生的《國會現場:1911-1928》一書記載了如下史料:
“陳炯明回到廣州後,國會在第一公園舉行隆重的‘歡迎游園會’。……當陳炯明步入會場時,鼓樂齊鳴,歡聲雷動。一群青年學生列隊,激動而靦腆地高唱起《歡迎陳總司令援桂凱旋樂歌》:
“他宏願救民水火,獨破自治天荒。
社鼠城狐,荼毒腹地,一怒殺伐用張。
桂人呼籲,驚心動魄,義師伐罪侮亡。
殺人見血,救人救徹,真是菩薩心腹。
直搗邕寧,如湯沃雪,驅盡封豕貪狼。
雄軍所至,一月三捷,士女簞食壺漿。
陳師整旋,凱歌競奏,沿途陣馬風橋。
造成兩粵,輔車幸福,紀功史冊煌煌。
……”
經歷了毛共個人崇拜的國人,讀到這段史料不知是否會有哭笑不得之感。

筆者不否認陳炯明留下了一些反映了聯邦主義思想的文字(不論這些文字成文於其大權在握之時還是退隱香港之後),只想提醒大家,不要因為認同聯邦主義而忽視“聯省自治”的軍頭倡導者們的歷史局限性,他們並不是心口不二的的謙謙君子。


更不應忘記的是,“聯省自治”的現實來由,則是武人控制中央即求“武力統一”、割據地方即求“自保”的政治手段;二十餘年之後中共對“聯邦制”的立場隨著戰局的改變而改變,與此別無二致。可以毫不客氣的說,武人擁兵自重、厲行割據並在所控地區收買人心的現象在中國歷史上多次出現,民國初年的這一次只是在1920年代初期一度披上了來自西方政治理論的“自治”外衣而已。


“聯省自治”運動究竟有沒有可能在中國建立穩定的聯邦共和政體呢?1920年代的割據混戰,以及其後形形色色的叛亂割據,基本上已經給出了答案。此外,我們不妨放眼世界,看看現有的聯邦制國家是在怎樣的情況下取得成功的。為方便起見,不考慮小國寡民的群島、二三個成員組成的小聯邦和處於專制政府或威權政府統治下的偽聯邦,那麼,聯邦制度自建立之日起即長期穩定、從未出現專制政府的國家,或聯邦制度建立後曾短期出現過專制政府、但民主憲政早已鞏固的國家,只有屈指可數的幾個:澳大利亞、奧地利、德國、加拿大、美國、瑞士、印度。
這些成功的聯邦制國家的共同點在於,它們的國土在歷史上長期分屬於許多相對獨立的小邦或殖民地,聯邦成員大都有自治的經驗、甚至“鄉鎮共和”的民情,沒有中央集權的傳統。

1920年代的中國,到底有多大可能躋身於上述國家的行列?答案是顯然的。巴西、墨西哥等拉美聯邦制國家所走的長期陷於專制或威權、而後逐漸民主化的聯邦共和道路,恐怕也是樂觀的期待。
聯邦主義者們,如果你們出於對“聯省自治”的好感而對孫中山心懷芥蒂,進而反對傳承於孫中山五權憲法體系的民國憲法,那麼,請冷靜的想一想,“聯省自治”運動是否真的能夠把中國直接引向民主與自由?

五 孫中山的憲政建構方略與阿倫特的聯邦原則

如果撇開對“聯省自治”運動的幻想,我們或許能夠以更加客觀的眼光看待頗受許多聯邦主義者詬病的《建國大綱》。孫中山認識到當時中國國民的民主素養與自治能力尚待提高,故而主張通過“訓政”訓練國民,從訓練各縣縣民實行自治做起;一省全數之縣皆達完全自治後,即為省之“憲政開始時期”,民選省長,以均權原則劃分中央與省之權限;過半數省分達至“憲政開始時期”,即制定全國憲法,舉行大選,完成憲政。《建國大綱》多達一半的條文圍繞地方自治。以當代的標準,自然能找出紕漏,但是,如果我們總覽其方略,則可以注意到,由縣自省至全國的憲政建構過程,在方向上符合美國思想家阿倫特的聯邦原則,即“疊增之國”原則。

由於時局的不利和時代局限,國民政府遲遲不能在推行自治的任務上取得預期的進展,為了履行憲政承諾,不得不在地方自治遠遠沒有完成的情況下啟動國家制憲的進程。幸運的是,1946年的多黨妥協為我們留下了一部合乎聯邦主義精神的民主共和憲法。


必須承認,民國憲法的制定和頒行並不符合阿倫特的“疊增之國”聯邦原則。但是,我們是否應當這樣理解:民國憲法之徹底實施,有賴於省縣自治的實現;在此之前,國家行憲乃初始過渡階段,全國政府出於憲法責任而必須促進地方自治;直到各縣各省皆完成自治,民國憲政方才完成?


中國大陸民主轉型時期,即使以典型聯邦制的方式,一步到位分權於各省,真正的聯邦主義者亦不會認為聯邦主義理念就此實現,更深層的地方自治建設是必由之路。省權在自治基礎和全國憲政尚未鞏固之時即陡然增大,有可能導致政局不穩,危及新生的民主制度。更加穩健的選擇,是在中央層面對民國憲法略做增修後恢復施行,以確立國家政權的合法性、確保政局的穩定,進而本著“疊增之國”原則,不急於制定整部《省縣自治通則》,而是循序漸進,逐步立法:首先培植最基層村民、市民自行組織的自治單位,繼而建設鄉鎮自治、社區自治以為縣自治之前提,縣自治實現後在州/地/市級建立合理的自治制度以為省自治之前提,最後完成省自治(上述各級自治體除縣、省依據憲法為完全自治單位外,其他某些自治體有可能僅具半自治地位,此問題有待討論)。如此,則民國憲法的全面實施過程,即“疊增之國”的構建過程。


建築在具有深厚歷史積澱的“鄉鎮共和”基礎上的美國革命與聯邦整合,是阿倫特聯邦原則的成功範例。阿倫特進而提出“委員會民主”的設想,並盛讚1956年匈牙利革命中湧現的委員會制度,後者在極短時間內由草根階段整合發展到地區委員會聯合體的層面,但不幸被共產專制勢力扼殺。“委員會民主”是頗具爭議性的學術論點,對中國民主化(尤其是轉型階段的基層自治和政黨、社團的形成)有參考價值,但不宜作為指導原則。這裡值得討論的是,1956年匈牙利革命期間“委員會民主”的迅速勃興,是否意味著中國未來的地方自治可以迅速實現?


關於地方自治建設進程的速度,筆者認為,至少有兩方面的原因使我們不應持有浪漫的樂觀態度。

其一,社會急劇變革時期,壓力的釋放和反彈帶來群體情緒的高昂,人民迸發的參與熱情和政治訴求可以成為自治的起點,但不足以促成自治制度的優化和鞏固。驟變轉型時期的普遍積極性,不可能固化為社會的常態,待到情緒趨於平靜,社會的平衡點必然移動,所以趁熱打鐵造就的制度很可能帶來長遠的隱患。地方自治體(尤其是非普選產生的委員會)如果在轉型時期自發形成,其合法性不應超過臨時政府或看守政府的範疇,其架構不應固化
其二,中國大陸遭受中共極權統治六十餘年,導致傳統鄉約自治蕩然無存;中共近年來推行的村民自治,亦以其片面強調選舉、缺乏參與監督與分權制衡而不足以成為未來中國地方自治之濫觴。至於西方民主社會公民參政的成功經驗,如近百年前孫中山通過《民權初步》介紹給國人的集會結社方法與議事規則,熟習者寥寥無幾。所以,中國大陸的民情決定了地方自治不會一蹴而就,我們切不可懷有急於求成的心態,切不可低估地方自治建設的艱鉅性,否則難免欲速不達。

回顧歷史,民初各省代表授權產生的具有聯邦性質的臨時政府與1920年代“聯省自治”運動之所以幾乎沒有成功的機會,與其空中樓閣式的構建方式不無關係。《建國大綱》強調縣自治,是正確的方向,但是,傳統士紳主導的、鄉規民約基礎上的鄉鎮自治,與現代社會強調公民參與和個人責任的地方自治相去甚遠,國民亦鮮有民政事業的自治經驗,所以國民政府即使在未遭兵禍的相對發達地區推行縣自治亦遇到困難。梁漱溟、晏陽初為代表的鄉村建設派,從中國傳統文化的精華和西方先進經驗等方面入手,推廣教育,促進鄉自治乃至縣自治,在1930年代中期取得了可喜的成就,但這一進程因日本侵華和中共叛亂而中斷。


時至今日,儘管中共專制的流毒造成了不利局面,但基礎教育的普及和信息技術的發達為中國大陸未來的地方自治建設提供了便利條件。所以,我們有理由持有謹慎的樂觀態度:聯邦主義精神指引下的多級地方自治,經過我們的不懈努力,可以在中國實現。中共專制統治的結束,只是中國民主化的階段性目標,屆時我們將面臨建設地方自治的挑戰。讓我們從基層做起,使自由社會的自治理念與民主參與方式通過實踐深入人心。


結論:聯邦主義者們,請選擇民國憲法

聯邦主義者們在對待歷史人物和歷史事件的看法上或許會與民國憲政派長期存在分歧,但是,讓我們求同存異,不要讓歷史的包袱阻礙前進的道路。一旦放下包袱,客觀分析民國憲法,或許會有“驀然回首,那人卻在燈火闌珊處”之感。
民國憲政派並不贊成在中國實行美式聯邦制度或民族聯邦制度,也不一定以聯邦主義者自居,但民國憲法所洋溢的地方自治理念使得地方自治成為民國憲政派的要務。就這個意義而言,民國憲政派或者早已具有聯邦主義理念,或者由認同民國憲法而認同其所體現的聯邦主義精神,所以民國憲政派可以歸於廣義的聯邦主義者的行列。

聯邦主義者們,未來中國民主轉型過程中另立新憲雖然並非完全不可行,但會招致難以預料的變數。現在我們既然已經有了民國憲法這部符合聯邦主義精神的民主共和憲法,何不拿來用呢?只要本著聯邦主義精神全面推行主權在民和分權共和的各級地方自治,何必在乎國號和憲法不含“聯邦”二字?王天成先生在《大轉型》書中即已指出均權制“實際上也就是不同於美國聯邦制的一種聯邦制選擇,而且雖然有相當程度聯邦制之實卻沒有聯邦制之名”,並以印度為例說明聯邦制國家可以刻意選擇強調統一的名詞來稱呼整個國家(印度憲法使用Union一詞)。


誠然,民國憲法的某些文字(主要是符號化、象徵性的內容如孫中山遺教、三民主義,和一些僅具指導參照意義的經濟社會政策條款)或許會讓許多聯邦主義者從感情上難以接受。但是,即便是民國憲政派也未必完全贊成把這些內容寫入憲法,只以其無損憲政制度而接受其存在。一方面,瑕不掩瑜,另一方面,民國憲法重新施行之前確有必要略做修訂(例如立法委員人數需要控制在合理範圍),屆時自然可以討論某些文字是否應當改動。


《零八憲章》的簽署者們,你們的主張,包括“聯邦共和”的主張,可以通過民國憲法的重新施行而得到實現。民國憲法之聯邦共和,通過因地制宜的省自治法、縣自治法而為各地、各族共同繁榮的制度設計留下了進一步探索的空間。以民國憲法為憲政基礎的中華民國,就是事實上的“中華聯邦共和國”。


聯邦主義者們,為了在即將到來的中國民主轉型的關鍵時期獲得一部能夠為各方易於接受、能夠迅速穩定大局的憲法,為了避免不同版本的聯邦制憲法草案在競爭中趨於碎片化而影響民主轉型的順利進行,為了在海峽兩岸形成法統層面的凝聚力,請選擇民國憲法。如此,則聯邦主義者與民國憲政派將殊途同歸,從結束中共專制到建設地方自治皆可為同道。



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